Thema kompakt: Personenfreizügigkeit innerhalb der Europäischen Union

- Seit dem 1. Januar 2014 gilt die volle Arbeitnehmerfreizügigkeit für Rumänen und Bulgaren im gesamten Unionsgebiet. Was dies bedeutet, erläutert dieses Thema kompakt.

Türkisch-Bulgarische Grenze, im Vordergrund EU-Symbol
Das EU-Freizügigkeitsgesetz sorgt für gleiche Rechte für alle JOKER/Martin Fejer

Was bedeutet Personenfreizügigkeit innerhalb der Europäischen Union?

EU-Bürger können sich durch den Wegfall der Binnengrenzen frei im Unionsgebiet bewegen. Das heißt, sie dürfen sich in jedem EU-Mitgliedstaat bis zu 3 Monate ohne weiteres aufhalten. Zur Personenfreizügigkeit gehört auch die Arbeitnehmerfreizügigkeit, die EU-Bürgern erlaubt, in allen Mitgliedstaaten zu arbeiten.

Wer ist unbefristet freizügigkeitsberechtigt?

EU-Bürger können sich auch länger als 3 Monate in einem anderen EU-Land aufhalten oder dauerhaft dort hinziehen, wenn sie ein Freizügigkeitsrecht in Anspruch nehmen. Dieses unbegrenzte Aufenthaltsrecht in einem anderen EU-Land erhalten Arbeitnehmer, Selbständige sowie Anbieter von Dienstleistungen. Auch Studenten und Rentner können länger als 3 Monate bleiben, wenn sie ihren Lebensunterhalt selbst sichern können.
Unbefristet freizügigkeitsberechtigt sind außerdem alle, die in einem anderen EU-Land Arbeit suchen. Bisher ist nicht abschließend geklärt, ob arbeitsuchende EU-Bürger einen Sozialleistungsanspruch haben, wenn sie mittelos einreisen oder ihre Ersparnisse während der Arbeitssuche aufgebraucht werden.

Wann besteht das Freizügigkeitsrecht nicht mehr?

Unionsbürger, die länger als 3 Monate in einem EU-Land bleiben möchten, müssen sich bei ihrer Einreise als neue Einwohner anmelden. Bei der Anmeldung wird nicht geprüft, ob zum Beispiel durch eine Arbeitsstelle ein Freizügigkeitsrecht besteht, da die Einreise und der Aufenthalt grundsätzlich frei sind.
Erst im Nachhinein kann die Ausländerbehörde feststellen, dass ein Freizügigkeitsrecht nicht oder nicht mehr besteht und der EU-Bürger ausreisepflichtig ist. Wer zum Beispiel nicht mehr erwerbstätig ist oder das Studium beendet und nicht über ausreichende Existenzmittel verfügt, um den Aufenthalt zu finanzieren, verliert sein Aufenthaltsrecht. Allerdings kann jeder EU-Bürger danach sofort wieder einreisen und ein Freizügigkeitsrecht in Anspruch nehmen. In der Praxis wird daher die Ausreisepflicht von nicht mehr freizügigkeitsberechtigten EU-Bürgern in den seltensten Fällen durchgesetzt. Außer bei ausgewiesenen Straftätern: Hier kann nach der Abschiebung eine Wiedereinreisesperre verhängt werden.

Wo ist die Freizügigkeit geregelt?

Europarecht

Europarechtlich ist die Freizügigkeit im Vertrag über die Arbeitsweise der EU (AEUV) verankert. Die Personenfreizügigkeit von EU-Bürgern und ihren Familienangehörigen wird in der Unionsbürgerrichtlinie 2004/38/EG, genauer geregelt. Relevant ist auch die Verordnung zur Koordinierung der Leistungen der sozialen Sicherheit, VO 883/2004, die Sozialleistungsansprüche für mobile EU-Bürger koordiniert.

Deutsches Recht

Die Unionsbürgerrichtlinie wurde durch das Freizügigkeitsgesetz ins deutsche Recht umgesetzt. Dort finden sich alle wichtigen Regelungen zu den Freizügigkeitsrechten für EU-Bürger und ihre Familienangehörigen. Die Verordnung 883/2004 ist unmittelbar anwendbar und gilt daher direkt im deutschen Recht.

Welche Freizügigkeitsbeschränkungen gibt es?

Bei den beiden EU-Erweiterungen 2004 und 2007 haben einige Mitgliedstaaten, darunter Deutschland, den Zugang zu ihrem Arbeitsmarkt für Arbeitnehmer der neuen Mitgliedstaaten eingeschränkt. Dies galt 2004 für eine Übergangszeit von höchstens 7 Jahren zunächst für Polen, Tschechien, Ungarn, Slowakei, Slowenien, Litauen, Lettland, Estland; nicht jedoch für Malta und Zypern. Ab 2007 galt dies für Rumänien und Bulgarien.
Die Arbeitsmarktbeschränkung bedeutet, dass jeder Arbeitnehmer aus dem neuen Mitgliedstaat für sozialversicherungspflichtige Tätigkeiten in den alten EU-Ländern eine Arbeitserlaubnis benötigt. Im Rahmen einer „Vorrangprüfung“ wird geprüft, ob die vom EU-Bürger gewünschte Arbeitsstelle nicht durch einen geeigneten inländischen oder einen gleichberechtigten Arbeitnehmer aus den alten EU-Ländern besetzt werden kann. Für Selbständige und Dienstleister ist das Freizügigkeitsrecht nicht eingeschränkt.
Bei der Freizügigkeitsbeschränkung gilt die "2+3+2 Regelung": Während der ersten 2 Jahre muss ein Mitgliedstaat nicht begründen, warum er für ein neues EU-Mitglied den Zugang zu seinem Arbeitsmarkt beschränkt – nach den nächsten 3 Jahren schon. Für die anschließenden 2 Jahre muss eine schwerwiegende Störung des Arbeitsmarkts vorliegen oder drohen, um den „Schutz“ weiter aufrecht zu erhalten.
Deutschland hat bei den letzten beiden EU-Erweiterungen von der EU-Kommission die jeweils längste Übergangsfrist von 7 Jahren zur Beschränkung der Arbeitnehmerfreizügigkeit erhalten, was seit 2011 aufgehoben ist. Für Rumänien und Bulgarien, die 2007 beigetreten sind, galten die Einschränkungen noch bis zum 31.12.2013. Allerdings gab es seit 1. Januar 2012 bereits einige Lockerungen auf dem deutschen Arbeitsmarkt: Rumänische und bulgarische Fachkräfte mit Hochschulabschluss und Saisonarbeiter sowie Auszubildende konnten sich direkt – ohne Arbeitserlaubnis – auf dem deutschen Arbeitsmarkt bewerben. Seit 1. Januar 2014 gilt dies auch für die übrigen rumänischen und bulgarischen Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer. 
Für Kroatien, das am 1. Juli 2013 der EU beigetreten ist, gilt wiederum die beschränkte Arbeitnehmerfreizügigkeit nach Deutschland für zunächst 2 Jahre. Bis zum 1. Juli 2015 entscheidet die EU-Kommission über eine etwaige Verlängerung.

Wer hat Anspruch auf Sozialleistungen?

Alle EU-Bürger haben einen Anspruch auf Sozialleistungen, wenn sie in Deutschland als Arbeitnehmer oder Selbständiger gearbeitet haben und dann unfreiwillig arbeitslos werden. Ebenso hat von Anfang an Anspruch auf ergänzende Sozialleistungen, wessen Verdienst nicht ausreicht (sogenannte "Aufstocker").Der Arbeitnehmerstatus ist bereits erlangt, auch wenn man nur geringfügig beschäftigt ist.
Umstritten ist die Situation bei EU-Bürgern, die allein zum Zweck der Arbeitsuche einreisen, sich arbeitsuchend melden oder wirtschaftlich gar nicht aktiv sind. Einige der Menschen, die bereits mittellos zuwandern oder während ihrer Arbeitsuche mittellos werden, leben hierzulande unter zum Teil äußerst prekären Umständen. Als arbeitsuchende EU-Bürger erhalten sie weder Arbeitslosengeld II (SGB II, "Hartz IV") noch Sozialhilfe (SGB XII), da sie per Gesetz von diesen Leistungen ausgeschlossen sind. Familien erhalten daher als einzige staatliche Leistung das Kindergeld. Davon kann eine Familie in Deutschland jedoch kaum leben und eine Krankenversicherung abschließen.
Mitgliedstaaten können arbeitsuchende EU-Bürger, die zuvor noch nicht in diesem Land gearbeitet haben, von Leistungen ausschließen (gemäß Unionsbürgerrichtlinie 2004/38/EG). Gleichzeitig gibt es jedoch den Gleichbehandlungsanspruch auf SGB II-Leistungen (Verordnung zur Koordinierung der Leistung der sozialen Sicherheit 883/2004). Das Bundessozialgericht und der Europäische Gerichtshof sollen demnächst klarstellen, ob es rechtmäßig ist, arbeitsuchende EU-Bürger von diesen Leistungen auszuschließen.
Da derzeit noch keine Grundsatzentscheidung dazu vorliegt, klagen viele arbeitsuchende EU-Bürger vor den Sozialgerichten, um SGB II-Leistungen zu erhalten. In etwa 80 Prozent der Fälle sprechen die erstinstanzlichen Sozialgerichte den Klägern die Leistungen zu.
Der Europäische Gerichtshof wird demnächst entscheiden, ob es rechtmäßig ist, arbeitsuchende EU-Bürger von diesen Leistungen auszuschließen. Ihm liegen zwei Vorlagefragen aus Deutschland vor: das Sozialgericht Leipzig (Rechtssache Dano C- 333/13) und das Bundessozialgericht haben unabhängig voneinander den EUGH angerufen, um die europarechtlichen Fragen zum Anspruch auf SGB II Leistungen für Unionsbürger zu klären.
Das Bundessozialgericht hat in seiner Vorlagefrage zu erkennen gegeben, dass ein europarechtlich gebotener Anspruch auf Hartz IV für arbeitsuchende EU-Bürgerinnen und Bürger bestehen kann. Die Europäische Kommission hatte in dem Verfahren des Sozialgerichts Leipzig in einer viel beachteten Stellungnahme ebenfalls Zweifel an der Rechtmäßigkeit der automatischen Ausschlüsse für arbeitsuchende EU Bürger geäußert (Stellungnahme der Kommission in der Rechtssache Dano C- 333/13 vom 27.09.2013 RN 102).

Was hat sich ab dem 01.01.2014 geändert?

Die bestehende Arbeitsmarktbeschränkung in Deutschland für Arbeitnehmer aus Rumänien und Bulgarien wurde zum 1. Januar 2014 aufgehoben. Das heißt, sie benötigen ab diesem Zeitpunkt für die EU generell keine vorherige Arbeitserlaubnis mehr und können sofort sozialversicherungspflichtige Jobs aufnehmen. Bei den sozialrechtlichen Ansprüchen insbesondere für arbeitsuchende EU-Bürger wird es keine Änderungen geben, es sei denn eine gerichtliche Entscheidung verlangt eine Gesetzesänderung.

Welche Auswirkungen wird das haben?

Nach Einschätzung der Diakonie ändert sich durch den unbeschränkten Zugang zum deutschen Arbeitsmarkt kaum etwas. Bereits seit 2012 sind Rumänen und Bulgaren bestimmter Qualifikationen und Branchen von der Arbeitserlaubnispflicht befreit.
Hinsichtlich des Anspruchs auf Sozialleistungen könnte sich lediglich ändern, dass Rumänen und Bulgaren, die nun ab 01.01.2014 ohne Arbeitserlaubnis arbeiten dürfen, vermehrt auch geringfügige Beschäftigungen annehmen.
Wenn der Verdienst wegen Teilzeittätigkeit, Minijob oder prekärer Arbeitslöhne nicht zum Leben ausreicht, können sie einen Anspruch auf ergänzende Sozialleistungen geltend machen ("Hartz-IV-Aufstocker") – wie bereits alle anderen EU-Bürger. Es ist daher keinesfalls davon auszugehen, dass es einen großen Anstieg von Sozialleistungsempfängern geben wird. Im Gegenteil: Durch den zu erwartenden Anstieg der sozialversicherungspflichtigen Arbeitsverhältnisse wird gleichzeitig auch vermehrt in die sozialen Sicherungssysteme eingezahlt. Wenn diese Menschen dann ihre Arbeit unfreiwillig verlieren, haben sie selbstverständlich auch Ansprüche auf Arbeitslosengeld I und II.
Unwahrscheinlich ist auch, dass durch den freien Arbeitsmarktzugang eine höhere Zahl von EU-Bürgern aus Rumänien und Bulgarien zuwandert als bisher in den vergangenen 7 Jahren. Dies ist auch nach der Einführung der vollen Arbeitnehmerfreizügigkeit für die 8 Länder im Zuge der EU-Osterweiterung 2004 nicht geschehen. Nach der Aufhebung der Arbeitsmarktbeschränkung 2011 kamen weitaus weniger Menschen als erwartet, wie das Institut für Arbeitsmarkt- und Berufsforschung (IAB) 2012 festgestellt hat. Nun wird der Arbeitsmarkt nur für 2 Länder geöffnet, so dass die absoluten Zahlen noch geringer ausfallen werden.
Insgesamt profitiert Deutschland von der europäischen Freizügigkeit: Viele junge, motivierte und zum Teil hoch qualifizierte Arbeitskräfte füllen Lücken auf dem deutschen Arbeitsmarkt und zahlen in die Steuer- und Rentenversicherungskassen ein. Gerade durch die qualifizierte Zuwanderung wurde laut des Sachverständigenrats deutscher Stiftungen für Integration und Migration eine “messbare Freizügigkeitsdividende“, also ein merkbarer Erfolg, erzielt.
Auch wenn der Zugang zum Arbeitsmarkt gesetzlich unbeschränkt sein wird, gibt es noch viele Hürden auf dem deutschen Arbeitsmarkt. Für Menschen, die beispielsweise nicht oder kaum Deutsch sprechen, die keine Berufsausbildung haben oder deren Ausbildung in Deutschland nicht anerkannt wird, ist es schwer, eine Anstellung zu finden. Sie werden von der Änderung so gut wie gar nicht profitieren können.

Aktuelle Entwicklungen und Diskussionen um die Freizügigkeit

Die Freizügigkeit schürt vor allem Befürchtungen vor "Überlastung der sozialen Sicherungssysteme" und vor "Sozialbetrug" in Deutschland und anderen EU-Staaten, da es durch die freie Einreise nicht mehr möglich ist, die Migration von EU-Bürgern zu steuern. Hier ist auch vom „Missbrauch der Freizügigkeit“ die Rede. Denn auch wenn Sozialleistungen für Arbeitsuchende in Deutschland ausgeschlossen sind, fallen in einigen Kommunen Kosten etwa für die Notfallversorgung an. Im April 2013 haben die Innenminister aus Deutschland, Österreich, Großbritannien und den Niederlanden in einem Brief Maßnahmen der EU gegen die so genannte Armutseinwanderung gefordert. Sie verlangten unter anderem härtere Regelungen gegen den "Sozialleistungsmissbrauch" sowie Wiedereinreisesperren für EU-Bürger, die wegen fehlenden Freizügigkeitsrechts ausreisepflichtig geworden sind.
Dieser Brief ist auf vehemente Kritik gestoßen, besonders auch seitens der EU-Kommission, da die Personenfreizügigkeit als eine der Grundsäulen des Binnenmarktes eine der höchsten Errungenschaften der Europäischen Union ist, deren Einschränkung nur für ausgewiesene Straftäter möglich ist.
Auch im aktuellen Koalitionsvertrag finden sich Pläne, "dass Anreize für Migration in die sozialen Sicherungssysteme verringert werden". Notwendig sind laut Koalition ein konsequenter Verwaltungsvollzug, die Bekämpfung von Scheinselbständigkeit und Schwarzarbeit, eine verbesserte Zusammenarbeit zwischen Zoll und Behörden vor Ort, ein besserer behördlicher Datenaustausch, die Ermöglichung von befristeten Wiedereinreisesperren sowie aufsuchende Beratung. Ebenso plant die Koalition, „dass Anspruchsvoraussetzungen und Leistungsausschlüsse in der Grundsicherung für die Arbeitsuche präzisiert werden“.

Forderungen der Diakonie Deutschland

Konkret fordert die Diakonie:

  • einen gleichberechtigten Zugang zum Arbeitsmarkt für alle Unionsbürger – auch für neue Mitgliedstaaten direkt ab dem EU-Beitritt. Die Vorrangprüfung gehört abgeschafft, da sie für Arbeitgeber und -nehmer ein bürokratisches Hindernis sind, de-facto zu einem Arbeitsverbot führen
  • keinerlei Einschränkungen an den bestehenden Freizügigkeitsrechten. Sie sind international ein Erfolgsmodell. Instrumente der Migrationssteuerung und die Einteilung in gewünschte und unerwünschte Zuwanderung sind innerhalb der EU nicht mehr zulässig. Besonders Wiedereinreisesperren wären ein negatives Signal für die EU
  • alle EU-Bürger, die zur Arbeitsuche freizügigkeitsberechtigt sind, müssen einen gleichberechtigen Zugang zu den Sozialleistungen in Deutschland erhalten. Die Leistungsausschlüsse für arbeitsuchende EU-Bürger gehören nicht nur präzisiert, sondern aufgehoben. Einen „Sozialleistungsbetrug“ kann es nicht geben, wenn ein rechtmäßiger Anspruch auf Existenzsicherung besteht
  • Integrationsmöglichkeiten für arbeitsuchende EU-Bürger von Anfang an, insbesondere einen Anspruch auf den Integrationskurs
  • klare und einfach verständliche nationale und europarechtliche Regelungen für arbeitsuchende EU Bürger, die ihr Recht auf Freizügigkeit in Anspruch nehmen wollen

 

Text: Diakonie/Sarah Spitzer und Ulrike Pape